宁夏煤电顶牛内情：本质是利益之争 背后有政治因素

美国学者安靖如考查了李鸿章等人对权、利权的理解，得出了早期中国权利话语是把国家视为权利主体的结论。

如有学者将行政法治化概括为行政民主、行政公正、行政效率三个面向，其中行政民主体现为被管理者对管理活动的参与，行政公正要求行政机关以平等的态度对待管理受体，行政效率则是为了避免将行政法治与行政的高耗低效画上等号⑩。这一时期较有影响力的行政诉讼译介类著作还有龚祥瑞、罗豪才、吴撷英《西方国家的司法制度》，(北京)北京大学出版社1980年版。

[46]103-104过程透明、参与充分的公共意志形成程序由此获得特殊权重，成为补强程序传统控权功能的新生价值。[28]15听证权就是这类权利的典型，它使行政相对人拥有知情、辩论的机会，以对抗看似强大的行政权。高度集权的计划经济体制认同政府全知全能的价值预设，难以润泽行政法治的土壤。对当时大多数行政法学者而言，紧密结合国家机构和体制的改革工作开展研究，并为促进这一改革工作服务，是行政法学的根本任务。尽管两大法系建构法治的根基有别，预期的行政法治路径亦有分野，但对小政府、大社会的共同追求，使两大法系的行政法学都呈现出了对权力限制的推崇与偏爱。

只是前者从全球行政的变迁轨迹预见积极行政的兴起。司法审查受到法律共同体普遍共识的支持和限制，反过来也推动共识的形成。因此，行政决策者应当尽可能全面认识行政决策的各种成本效益分析工具，把握各种工具的应用场景，从而灵活、妥当地加以运用。

[10]See W. Kip Viscusi, The Benefits of Mortality Risk Reduction: Happiness Surveyvs.the Value of a Statistical Life, Duke Law Journal, Vol.62, No.8, 2013, p.1739. [11]See John Bronsteen, Christopher Buccafuscoand Jonathan S. Masur, Well-Being Analysisvs.Cost-Benefit Analysis, Duke Law Journal, Vol.62, No.8, 2013, p.1664. [12]参见（英）安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社2008年版，第157页。（二）补充性工具II：经济可行性分析 经济层面的可行性分析（feasibility analysis）是行政决策的另一种分析工具。（一）货币化成本收益分析的技术难题 1.成本计算的技术难题 在行政机关作出决策之前，所需要评估的成本通常包括行政成本、合规成本和间接成本。毕竟，成本有效性分析并不能够为判断某一行政决策本身是否值得提供答案，它的作用在于比较不同的决策选项何者更可取。

如前所述，成本的测算难度通常低于收益计算，因此仅在免于货币化决策效果这一点上，便使得此种分析工具具备了以下优势：第一，它可以避免货币化决策效果时所面临的伦理争议和难题，从而不会有损决策的道德正当性。围绕这一问题，经济可行性分析在以下两个层面上受到批评： 第一，以经济可行性标准排除本可实施的规制，并不具有充足的正当性。

例如建立湿地以处理废水，除能够提供清洁的水源外，亦能保护生物栖息地、提供娱乐和科学研究的场所，[31]这便使得决策的收益额外提升。[18]这种方法看似规整，却不可避免地面临一些技术差错。再如，有学者期待以多重标准分析（multi-criteria analysis）克服成本收益分析的不足，[7]但实际上，多重标准分析不仅无法弥补成本收益分析的缺陷，其自身的固有缺陷甚至更为明显，如决策成功的标准模糊不清、各个标准可能被重复计算、对不同标准重要性的评估取决于决策者的个人感觉、完全不考虑什么也不做这一选项、完全不考虑时间的价值等等。[4]参见王学辉、邓华平：《行政立法成本分析与实证研究》，法律出版社2008年版，第100-103页。

其二，由于调查者已经将相关信息告知充分受访者，因而可以避免受访者错误估计收益的价值。[44]在某种意义上，货币化的成本收益分析以如此透明的方式运作，本身也是鼓励各方参与者围绕决策当中的各个重要变量展开论辩，[45]最终促使全社会形成规制理性，推动政府审慎行政。[77]其中，规制不足的问题尤受关注。况且，就当代中国行政决策过程的现状而言，经济分析机制的应用显然并非过多，而是过少。

[70]再者，相比成本收益分析而言，经济可行性分析既非更严格，也非更宽松，毋宁说这一分析工具可以发挥成本收益分析力有不逮的作用，即考虑受决策影响的主体的整体成本承受能力。[2]参见刘少军等：《立法成本效益分析制度研究》，中国政法大学出版社2011年版，第174页。

[53]而为了应对贴现率选择的难题，行政机关也可以要求相关领域的专家对采纳不同贴现率的合理性加以解释，公众在听取解释、展开论辩的基础上，在专家所提供的贴现率范围内做出选择，以形成共识。依照卡尔多—希克斯效率标准，任何政府决策皆不免同时造就受益者和受损者，如果受益者之所得超过受损者之所失，从而可以使前者在境况变好的同时潜在地补偿后者，则尽管特定群体的境况因该决策而变差，但由于社会总体福利扩大，因而在整体上社会的境况也将变得更好。

五、结语 不可否认，相比采用单一的货币化成本收益分析工具，多重分析机制会导致决策过程冗长繁复，对于社会经济尚处于发展阶段的当代中国而言，是否应当耗费巨大的人力、物力、财力，对行政决策实施复杂的成本效益分析，不无疑问。例如，当行政机关同时实施多个决策会对某一群体造成过于严重的影响时，如果单纯依照可行性标准，只考虑各个决策的成本，而完全不考虑每一决策的净收益，那么行政机关实际上无从判断应当优先实施哪一项决策，从而可能错误地排列决策实施的次序。[59] 第四，由于分析者预测客观事实的能力并不完备，且在采用何种贴现率、何种收益测算单位等问题上始终存在较大争议，因而展示出决策收益可能的最大和最小值，辅之以中位数标准，[60]或者测算最大最小值范围内不同收益结果的发生概率，[61]是较为务实的收益表达方式。可以说，在我国，对行政决策开展成本效益分析已经具有了广泛的规范基础。所谓经济可行性分析是指，当某种决策会引发一定程度的经济紊乱时，该措施便不具有可行性，其指标包括受规制企业的合规成本与该企业的年利润或营业额之间的比例、可能因决策而导致破产的企业数量、决策所可能招致的失业规模等。例如，即便某一行政决策的货币化收益大于成本，也有可能因招致大规模经济紊乱而不具有正当性。

刘权，同上注，第143页。[23]对于表达偏好法来说，由于调查对象缺少为没有市场交易可能性的物品定价的体验，自然也无法准确测算决策的货币化收益。

不过，由于单次决策仍然可能造成不公正，决策的受益者对受损者的补偿又只是一种潜在可能性，因而能否在把蛋糕做大的同时确保分配的公平性，也是必须直面的问题。晚近颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第12条第3款则规定：决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。

可以想见，在许多人眼中，并非所有的利益都可以用金钱衡量，生命、健康、安全等时常被视作应当不惜代价予以保护的绝对价值。由于它完全没有将决策收益纳入考量，由此可能导致过度规制和规制不足。

关键词:  行政决策 成本效益分析 成本收益分析 成本有效性分析 可行性分析 一、问题的提出 人类生活在资源有限的世界里，这就要求理性的政府在作出决策之时，应当从经济效用的角度考虑资源的有效分配和利用。此时，由于行政目标和任务相对重要，且对公众生命、健康、安全的保障进行定价本身面临正当性拷问，因而成本收益分析不应成为全无变通空间的刚性标准，即便某些决策选项的货币化成本略高于收益，且不存在能够使决策进一步正当化的质性因素，实施该决策也未必全然背离理性。尤其对于那些成本主要由政府财政而非社会主体直接承担的行政决策而言，由于财政支出的额度规模通常可以确定，成本有效性分析于此便可发挥更为重要的作用。[3]相关例证可参见于立深：成本效益分析方法在行政法上的适用——以《行政许可法》第20、21条为例，载胡建淼主编：《公法研究》（第4卷），中国政法大学出版社2005年版，第106-121页（值得注意的是，于立深并未依照通行的译法，将cost-benefit analysis译作成本收益分析，而是译作成本效益分析）。

如果只存在一种决策选项，成本与效果的比例数值更是无法提供决策指引。早在2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》便指出应积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。

而成本有效性分析则是测算出每一单位决策效果所耗费的成本，例如每清洁一平方公里的水体、每避免一例过早死亡、每增加一年人均寿命所耗费的成本，在决策所要达到的效果目标既定的情况下，抑或决策所能承受的成本既定的情况下，成本有效性分析可以辅助行政机关在不同决策选项中加以选择。对此，以卡尔多—希克斯效率理论支持货币化成本收益分析的学者认为，应当着眼于决策的长期、多次效果带来的均衡分布，即对某一人来讲，某次法规的社会冲击效果可能为负，但下次通过的法规对其影响就可能为正，因而长期的多项法规的总和效果，对个人的影响总体来看会趋向于均衡的分布。

[73]于是，只要企业的合规成本不会导致其无利可图或停业，该措施便是可行的。合规成本是受规制者为了迎合决策所需要付出的成本。

首先，两种方法当中的调查对象都可能面临情感方面的错误。当政府借助成本收益分析决定是否实施某种决策时，个人实际上是将自身的生命、健康等交予他人之手予以权衡，其正当性疑虑更为突出。[22] 此外，两种测算方法也都面临一些共同的问题。当企业需要为遵守某种安全规制而支付合规支出时，便可能设法削减人力成本，从而造成更多的失业和贫困人群，由于贫困者通常无力将金钱投用于提升安全和健康的产品或活动，因而从越富有越安全这一命题出发，该措施的收益也被打折扣。

注释: [1]关于行政决策的概念能否容纳行政立法，目前学界似乎尚无一致意见，实定法的规定也并未统一。总体而言，当前的研究大多针对的是追求决策净收益最大化的成本收益分析（cost-benefit analysis, CBA）。

本文为了表述便利，将行政立法视作一种宽泛意义上的行政决策。这意味着，当某种行政决策的货币化收益小于成本时，考虑到情感等质性因素的存在，也未必不可作出这一决策。

若决策将造成一定程度的经济紊乱，则应当通过减免税收、社会保障、提供补偿等方式，弥补受决策影响的企业或个人的损失。第一，以何种单位量化决策的效果可能存在争议。